“Bestemmelser for medvirkning i planprosesser for Oslo kommune” må utarbeides for å styrke lokaldemokratiet, skape forutsigbarhet ved planprosesser og setter stopper for situasjonen hvor det kan reises tvil om Oslo kommune Plan- og bygningsetaten opererer innenfor Plan- og bygningslovens bestemmelser om medvirkning.
Tekst fra Folkeaksjonen for human Skøyen områderegulering, av: Christian Sømme
Folkeaksjonen for human Skøyen områderegulering har blitt utsatt for en situasjon hvor mye tyder på at medvirkningsprosessene ikke er innenfor lovgivningen. For at andre ikke skal oppleve det samme, tok folkeaksjonen høsten 2018 initiativ via minsak.no til å få fremmet sak for Oslo Bystyre om utarbeidelse av bestemmelser for medvirkning
Forslag til votering
Oslo kommune iverksetter utarbeidelse av «Bestemmelser for medvirkning i planprosesser for Oslo kommune». Arbeidet ledes av uavhengig konsulentmiljø som ikke selv har tatt posisjon mot medvirkning i kommunen. Organisasjoner, virksomheter og enkeltpersoner som er engasjert i byutvikling av Oslo involveres underveis for å gi innspill.
Les mer: Oslo må vurdere nye regler for medvirkning eter folkeaksjon, skriver TU Bygg
Utdyping av forslaget
Oslo kommune Plan- og bygningsetaten opererer i mange planprosesser på en måte hvor det er tvil om prosessene er innenfor plan- og bygningslovens bestemmelser om medvirkning. Norges hovedstad må gå foran med gode, demokratiske prosesser og bred involvering av befolkningen. Det kan ikke om og om igjen være et tvilsspørsmål om kommunens planmyndighet er innenfor lovverket for medvirkning i forbindelse med kommuneplaner, områdereguleringer, detaljreguleringer o.a.
Medvirkning er en viktig, demokratisk prosess som både utnytter innbyggernes lokalkunnskap og skaper lokal tilhørighet i motsetning til fremmedgjøring. I dag bidrar plan- og bygningsetaten til en polarisering mellom innbyggerne og Oslo kommune inkludert bystyrepolitikerne. Oslo trenger i stedet en kultur hvor innbyggerne jobber i fellesskap for å skape gode løsninger.
Når det blir reist kritikk mot medvirkning før, under og etter planprosesser behandler Plan- og bygningsetaten ofte selv kritikken. I denne bukken og havresekkensituasjonen blir kritikken avvist og etaten mener at den er innenfor Plan- og bygningslovens bestemmelser om medvirkning.
Det er derfor avgjørende å involvere eksterne, uavhengige miljøer for å få medvirkning tilbake på riktig spor. Dette gjelder også i utarbeidelse av bestemmelser for medvirkning.
I Oslo er flere enkeltpersoner og organisasjoner utholdende over flere tiår og gir innspill basert på kompetanse om by- og stedsutvikling og medvirkning, uten å bli hørt. Det er viktig at disses kompetanse blir trukket inn i utarbeidelse av medvirkningsbestemmelsene. Arbeidet med bestemmelsene må tilrettelegges med høy grad av medvirkning.
Bakgrunn for forslaget
Det er skrevet enormt om dette temaet. Formålet med denne bakgronnsbeskrivelsen er å vise Oslos udiskutable behov for medvirkningsbestemmelser.
Bestemmelser om medvirkning vil avklare forventninger, medvirkningsprosesser og maktforhold i forhold til balansen mellom informasjon, medvirkning og beslutning.
I forbindelse med Skøyen områderegulering har innbyggerreaksjonene på manglende medvirkning blitt så store at det har ført frem til etableringen av Folkeaksjonen for human Skøyen områderegulering og innsendt krav om medvirkning til planen.
Flere av aksjonistene har fulgt reguleringsprosesser i Oslo gjennom flere tiår. Gjennomgående fremstår det ikke som om Plan- og bygningsetaten ønsker reell medvirkning fra innbyggerne. Flere medvirkningsprosesser og -arrangementer blir spill for galleriet når innspill derfra ikke blir vektlagt i videre planarbeid.
I Norge er det gjort omfattende utredninger om medvirkning og også utarbeidet mange veiledere. Bakgrunnen for dette er at det også på andre kanter av landet pågår planprosesser hvor medvirkningen kan trekkes i tvil. Imidlertid har mange kommuner kommet mye lengre enn Oslo og har medvirkning som et viktig del av lokaldemokratiet. Senest har Indre Østfold kommune utlyst kommunaldirektørstilling i august 2018 hvor ansvarsområdet inkluderer medvirkning.
Folkeaksjonen mener at det er uverdig når det om og om igjen skal trekkes i tvil om Oslo følger lovens krav til medvirkning. Folkeaksjonen mener at målsetningen for medvirkning i Oslo må være å sørge for en god og demokratisk medvirkning langt over dagens minimumsgrense. Medvirkning i praksis må skape stolthet og være helhjertet for å skape gode, demokratiske medvirkningsprosesser. Medvirkning i Oslo må ha forutsigelige rammer for hver type reguleringsprosesas inkludert kommuneplan, områderegulering og detaljregulering. Med «Bestemmelser for medvirkning i planprosesser i Oslo kommune» vil man oppnå dette og at medvirkningsformen ikke blir opp til den enkelte saksbehandler i Plan- og bygningsetaten eller utbygger.
Juridisk grunnlag for medvirkning
Da Plan- og bygningsloven i revidert form trådte i krav 1. juli 2009, var medvirkning løftet frem til paragraf 1-1 «Lovens formål»:
Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter. Det skal legges vekt på langsiktige løsninger, og konsekvenser for miljø og samfunn skal beskrives (avsnitt 4).
Prinsippet om universell utforming skal ivaretas i planleggingen og kravene til det enkelte byggetiltak. Det samme gjelder hensynet til barn og unges oppvekstvilkår og estetisk utforming av omgivelsene (avsnitt 5).
Kapittel 5 i loven er i sin helhet viet medvirking. Vi trekker her frem to paragrafer:
§ 5-1. Medvirkning (hele)
Enhver som fremmer planforslag, skal legge til rette for medvirkning. Kommunen skal påse at dette er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private.
Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte.
§ 5-2. Høring og offentlig ettersyn
Når loven her bestemmer at et forslag skal legges ut til offentlig ettersyn, skal minst ett eksemplar av forslaget være lett tilgjengelig for alle, slik at enhver kan sette seg inn i det. Ved kunngjøring av planutkast skal det gjøres oppmerksom på om det foreligger alternative utkast til planen som ikke har vært eller vil bli kunngjort. Det skal i tilfelle også opplyses at de er tilgjengelige på planmyndighetens kontor (avsnitt 2).
Det skal legges til rette for elektronisk presentasjon og dialog i alle faser av planprosessen (avsnitt 3)
I «Plan- og bygningsloven Kommentarutgave» av Carl Wilhelm Tyrén (Universitetsforlaget) utdypes intensjonene bak paragraf 5-1.
Planmyndigheten skal gjennom hele planarbeidet sørge for åpen, bred og tilgjengelig medvirkning i lokalsamfunnet og dialog med organiserte og uorganiserte interesser. Planmyndigheten skal tilstrebe størst mulig offentlighet og reell medvirkning i planprosessene. Bestemmelsen innebærer en plikt for planmyndighetene til å iverksette aktive tiltak for å få til den ønskede medvirkning. De formelle skritt som beskrives i reglene om behandlingen av de enkelte plantypene er å anse som minstekrav til saksbehandling og medvirkning.
Utredninger og medvirkningsveiledere
Det er gjort mange, mange utredninger om medvirkning.
Google gjerne på søkebegrepet: regjeringen.no medvirkning
Noe av det man finner er:
• Regjeringen om medvirkning i planprosesser
• Veilederen: Medvirkning i planlegging
Utdyping av viktige bestemmelser i plan- og bygningsloven om medvirkning
Metoder og eksempler på medvirkning
Litteraturliste om medvirkning
Dessverre er ikke dokumentet «Metoder og eksempler på medvirkning» godt nok for Oslo, fordi det i for stor grad er opplisting av ulike medvirkningstiltak og ikke bestemmelser om hvilke som skal gjennomføres når i prosessen og på hvilken måte. Det er fryktelig mange metoder å velge fra, og mange av dem gir bare tilsynelatende god medvirkning.
Medvirkning med virkning
Samarbeidsrapporten «Medvirkning med virkning Innbyggermedvirkning i den kommunale beslutningsprosessen» ble utgitt av KS FoU, Uni Rokkansenteret og NIBR i 2013.
Blant de mange problemstillingene rapporten berører, er følgende:
«Den gruppen av innbyggere som involverer seg i kommunale beslutningsprosesser mellom valg representerer ikke et tverrsnitt av befolkingen. Den statistiske analysen viser at de som forsøker å påvirke kommunale beslutninger har høyere utdanning og høyere inntekt enn gjennomsnittet av befolkningen. Intervjuer med informantene i casekommunene bekrefter dette inntrykket: Det er de godt voksne og ressurssterke som gjerne møter opp når kommunen inviterer til å komme med innspill. Det ligger dermed et ekstra ansvar på politikere og kommuneansatte for å tale de gruppene som ikke møter opp sin sak: unge, eldre og ressurssvake grupper.»
Dette punktet synliggjør en veldig skjevhet. Vi har en situasjon i Oslo hvor den gruppen av befolkningen som faktisk involverer seg i tillegg stiller spørsmål ved om medvirkningen er reell. Hoveddelen av befolkningen inkludert svakere grupper som har behov for at byen tar hensyn til dem vet knapt at de skal medvirke. Selv om utbyggere og planmyndigheter åpenbart tror det, så er det ikke slik at folk forstår at og hvordan de skal medvirke. Folk blir invitert til informasjonsmøter, men informasjon fungerer som enveis informasjon og ikke en form for medvirkning. Allerede i 1969 publiserte Sherry Arnstein «A ladder of citizen participation» som i Norge kalles «Deltakelsestrappa» og er gjengitt her som utdrag fra «Medvirkning med virkning»-rapporten.
Her fremgår det også at informasjon er envis kommunikasjon og ikke medvirkning.
Skøyen områderegulering er eksempel på tvil om medvirkningen er innenfor plan- og bygningsloven
Skøyen planlegges utbygd med 11.100 nye bosatte, 3.400 nye arbeidsplasser og 5.600 nye boliger. For denne utbyggingen som i realiteten innebærer å bygge opp en vanlig, norsk by i størrelse så er det gjennomført 14 tiltak som Plan- og bygningsetaten betegner som medvirkning.
I antall er dette svært lavt. I forhold til omfanget, så er det meget lavt. I forhold til hva andre kommuner gjennomfører av medvirkning i forhold til langt mindre omfangsrike planer, så er fortsatt antallet på 14 meget, meget lavt.
Går man nærmere inn på tiltakene og legger bort informasjonsmøter som er er enveis kommunikasjon og møter med grunneiere som ikke er befolkningen eller svake grupper, er det etter Folkeaksjonens syn ikke grønt flagg på ett medvirkningstiltak. Oransje er medvirkning under tvil.
Høringer blir av Plan- og bygningsetaten fremhevet som et viktig tiltak. Ved oppstarten er det høringsperiode. Da er forventningen at folk flest skal sette seg ned og skrive inn sine innspill. De skal kanskje lese en kunngjøring i avisen eller så får de kanskje et brev i posten som informerer om noe som de ikke har rede på og som oppleves som veldig fjernt og abstrakt. Igjen er det i hovedsak de erfarne og ressurssterke (ikke bare ressurssterke) som har grunnlag for å medvirke. De aller, aller fleste har ikke noe grunnlag.
27 dager etter PBEs informasjonsmøte i Skøyen kirke 1.6.15 ble etaten varslet i offisielt høringsnotat om betydningen av involvering av innbyggerne. 3 år senere er manglende medvirkning et hovedankepunkt mot planen. Dette illustrerer at høring er luring, ikke medvirkning.
Undertegnede har erfaring, inkludert erfaring for at medvirkning ikke skjer etter loven. Derfor skrev jeg 27. juni 2015 om behovet for å samarbeide med innbyggerne. 3 år etter er nettopp manglende medvirkning et hovedankepunkt mot Skøyen områderegulering. Dette er et interessant eksempel på at høringer ikke fungerer som medvirkning, i og med at Plan- og bygningsetatene valgte å sette dette høringsinnspillet til side.
Det er med andre ord et kjempebehov for at alle deler av befolkningen blir invitert til medvirkning på en reell måte ved oppstart av reguleringsarbeid, og at det foreligger retningslinjer for hvordan dette skal foregå slik at det ikke er mulig å hoppe over eller neglisjere innspill etter eget forgodtbefinnende, slik eksempelet viser.
Når planforslag sendes til høring mot slutten av en prosess som dette, så er situasjonen slik at Plan- og bygningsetatens «har bestemt seg». Et stort team medarbeidere har da over tre år samlet tråder og satt sammen en omfattende plan. Det er på dette tidspunktet vanskelig å få gjort endringer. Når man leser etatens sammendrag av høringsinnspill, så er det slående hvordan den skriver at man ikke vil ta hensyn til innspillene. Dette er fordi man ikke har lyst, fordi det ikke er faglig gjennomførbart, fordi det kan få et korthus til å falle etc. Hadde man sluppet innspill til tidlig i prosessen ville det ha vært nyttig. Mot slutten er det bare plagsomt.
Vi står midt i Skøyen områderegulering-behandlingen nå. Slik Folkeaksjonen ser det, så ville innbyggerne kunne ha i langt større grad stilt seg bak planen – eller egentlig ikke kunne ta til motmæle så sterkt dersom de faktisk hadde fått medvirke.
I stedet blir belastningen ekstra stor for byråd for byutvikling og i neste omgang bystyret. Oslos politiske ledelse må ettergå om byens egen fagetat har oppfylt lovkrav til medvirkning. Selv om man skulle tvile seg frem til å mene at etaten er innenfor, så er det tvil om reell og demokratisk medvirkning har funnet sted. Samtidig er det ingen tvil om at Skøyen og Oslo har gått glipp av mange verdifulle innspill fordi medvirkningen har vært slett. Når medvirkning skaper ettervirkning i form av masse ekstra arbeid med å ettergå fagetaten, så er resultatet en unødvendig høy belastning på våre folkevalgte.
Vil medvirkning redusere bystyrets beslutningsmakt?
Kritikere til medvirkning bruker de samme argumentene mot medvirkning, år etter år. Argumentene inkluderer:
- grunneiere må få bestemme over egen eiendom
- folk ønsker å bestemme. Det kan de ikke få
- bystyret ser helheten. Dersom folk vil være bystyrepolitikere, må de stille til valg.
- det vil ta mer tid
Slik Folkeaksjonen ser det, er medvirkning på ingen måte motstridende til disse argumentene og slik som demokrati ikke er motstridende mot samfunnsutviklingen på andre områder.
«Bestemmelser for medvirkning i planprosesser for Oslo kommune» inkludert arbeid fra medvirkningsobservatører føre frem til bedre beslutningsgrunnlag for Bystyret. Grunnlaget vil være etter vedtatte bestemmelser og dermed forutsigelig i forhold til medvirkningstiltak og oppfyllelse av Norges lover. Dessuten vil bred involvering fra befolkningen og uavhengighet vil være sikret m.m.
Mye verdier vil bli skapt og tid vil bli spart ved at innspill kan høstes i en konsentrert medvirkningsprosess særlig innledningsvis.