Bydelsreformen Oslo kan svekke medvirkningen ytterligere

av | nov 5, 2025 | Planprosesser

Bydelsreformen Oslo kan videreføre risiko for en kald by uten innbyggermedvirkning

Bydelsreformen Oslo kan svekke innbyggerdemokratiet og føre til en enda kaldere by. Foto: Christian Sømme

I Bydelsreformen ligger virkelig en mulighet for å løse det gode målet 1c «Styrket lokaldemokrati og økt mulighet for samfunnsutvikling i bydelene». Men, de skisserte tiltakene for lokaldemokratiet samsvarer ikke med dette målet. Det foreslåtte opplegget vil gi enda dårligere lokal kontaktflate inn mot innbyggerne og sterkere sentralstyring. Det vil være en forsterkning av den skinn-lokaldemokratisk rolle bydelsutvalg og -komiteer har i dag.

Slik starter høringsinnspillet til Bydelsreformen som Medvirkningsombudet (selvutnevnt) har sendt i dag og som du her kan laste ned som PDF. Og under tittelen “En bydelsreform som i høringsnotatet vil svekke lokaldemokratiet og opplegget må snus med bydelene som kjerne i Oslos innbyggerdialog” fortsetter det slik:

Å gjøre bydelene til medvirkningsvertskap er én måte å styrke tiltakene for innbyggerdeltakelse og medvirkning på. Høringsforslagene innenfor medvirkning bærer preg av manglende kunnskap. Oslo må ikke tape denne anledningen til å få skikk på medvirkning etter plan- og bygningsloven.

Bruk av høring som verktøy overfor innbyggere er et håndfast bevis på kunnskapsmangelen. Høringer har lav anerkjennelse i innbyggerprosesser, med stor fare for brudd på annet lovverk. Moderne innbyggerdialoger utformes etter universell utforming-prinsipper. Det er trist med et så ferdigtygd opplegg for «lokaldemokrati» i en situasjon hvor Norges og verdens demokratier er under press. Løsningen er ikke mindre demokrati – som foreslått i Bydelsreformen – men mer. Reell tidlig medvirkning ville gitt andre løsninger. Nå blir innbyggerne mest sandpåstrøere.

Dette notatet har en tilsvardel og en idédel.

Les også: Bydelsreformen Oslo viser en dyp demokratisk svikt i Norges hovedstad

Høringen lite egnet virkemiddel, kommer sent og involverer dårlig vanlige innbygger og folk med særlige behov

Høringer er ikke egnet for involvering av folk flest, selv ikke dersom de blir varslet direkte. Vi ser det fra forrige høringsrunde for bydelsreformen hvor bare fire (!) privatpersoner bidro.

Det er egentlig ikke egnet for byråkratene heller. Det blir omfattende å systematisere svarene som gjennomgås av de samme menneskene som står bak ideene i høringsnotatene. De vil ha en sterk tendens til å elske sine egne ideer. Det er vanskelig «to kill your darlings». Mye i det norske demokratiet blir formet av administrasjon med politikere hengende over skuldrene, ikke av folket.

Se «Dokumentsamling medvirkning» på forsiden av medvirkning.no for mer om dette.

Folk trenger profesjonelt tilrettelagte og styrte medvirkningsprosesser for å kunne bidra godt. Det omfattende materialet for bydelsreformen med et stort hoveddokument, syv vedlegg og flere kart fremstår overveldende og ferdig tygget. Mange føler avmakt over slike høringsprosesser med ferdig tyggete idéer, mye prestisje involvert og lav endringssannsynlighet.

Måten høringen er gjennomført på innebærer mer enn tap av ideer og involvering av vanlige folk. Det er for denne høringen også risiko for brudd på annet lovverk inkludert kommunelovens krav om medvirkning fra barn/unge og likestillings- og diskrimineringsloven som skal «[…] hindre diskriminering på grunn av […] etnisitet, religion, livssyn, funksjonsnedsettelse, […], alder og andre vesentlige forhold ved en person.

Når vanlig innbyggere knapt får kjennskap til høringen og ikke makter å bidra i dette formatet, sier det seg selv at barn, unge og andre med særlige behov ikke klarer å bidra – med risiko for lovbrudd. Oslo informerer bedre om idrettsarrangementer i byens gater enn om denne viktige reformen.

Hvis Oslo virkelig ønsker å styrke lokaldemokratiet, må kommunen ta en fot i bakken og involvere byens innbyggere i annet enn skinnprosesser.

Mangelfulle medvirknings-forslag i bydelsreformen

Flere av forslagene i delkapittel 3.6 er (s. 118) er kjent for å fungere dårlig i lokaldemokratisk forstand. Det fremgår at «Det finnes flere virkemidler for å sikre god medvirkning, herunder opinionsundersøkelser, fokus- og referansegrupper og høringer.»

  1. Opinionsundersøkelser er svar på ferdigtygde problemstillinger og utelukker i stor grad innbyggernes egen kunnskap og ideer. Det er ingen god medvirkningsform. Det tvinger folk inn i avsenderens behov og struktur, slik som svarskjemaet for denne høringen
  2. Høringer uten forutgående medvirkning er svært langt unna demokratiske tanker om universelt utformet innbyggerdialog.
  3. Fokus/referansegrupper kan være gode medvirkningstiltak, men må ha et klart deliberativt mandat, være ledet prosessmessig og være representativt/riktig sammensatt.

Den slette måten innbyggermedvirkning gjennomføres på nettopp med høringer som for Bydelsreformen illustrerer i seg selv behovet for styrket lokaldemokrati.

I forhold til forståelse av medvirkning henviser Medvirkningsombudet (selvutnevnt) til Kommunal- og distriktsdepartementets veileder «Medvirkning i planleggingen», med tilhørende metodeoversikt. Det er ikke mangel verken på kunnskap eller metoder for medvirkning, og Oslo er ikke alene med dårlige holdninger og vilje til å skape medvirkning.

Styrke lokaldemokrati ved benytte medvirkningskrav og -veiledninger til plan- og bygningsloven også på andre områder

Bydelsreformen illustrerer hvor overveldende vanskelig innbyggerdeltakelse og medvirkning er i praksis når kommunen ikke har systemer for dette. Da blir det dårlige høringer – om og om igjen.

Oslo har allerede store utfordringer med å fungere godt som lokaldemokrati. På mange områder er det ikke lovbestemte krav til medvirkningsprosesser, men det er likevel tydelige krav til involvering av barn og unge i kommuneloven og folk med særlige behov i likestillings- og diskrimineringsloven. Å tilsidesette lover er… ulovlig, selv om man slipper unna med det.

På planområdet har Oslo kommune tradisjon for å bryte Norges lover – jamfør Oslo kommune Kommunerevisjonen rapport 16/2019. Det er mange nyere eksempler også inkludert Skøyen områderegulering og Nedre Skøyenvei 11.

Men, med bydelsreformen har Oslo kommune mulighet til å slå to fluer i én smekk:

  1. En gang for alle få på plass god infrastruktur for lovbestemt universelt utformede medvirkningsprosesser etter plan- og bygningsloven med veiledere
  2. Bygge videre på erfaringer, veiledninger og paragrafer i plan- og bygningsloven som viser hvordan medvirkning skal gjennomføres. Dette inkluderer:

Dette er ikke nødvendigvis dekkende for alle samfunnets områder og behov, men veldig langt på vei og milevis forbi beskrivelsene i delkapittel 3.6 i høringsdokumentet.

Mer om medvirkning og høringer i plansammenheng

For eksempel var problemstillingen høring versus medvirkning på bordet under forarbeidene til Plan- og bygningsloven (pbl) og la grunnlag for lovens formålsparagraf 1-1, fjerde avsnitt som lyder:

Planlegging og vedtak skal sikre åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning for alle berørte interesser og myndigheter.

… og medvirkningsparagrafen § 5-1 som lyder:

Enhver som fremmer planforslag, skal legge til rette for medvirkning. Kommunen skal påse at dette er oppfylt i planprosesser som utføres av andre offentlige organer eller private.

Kommunen har et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging, herunder barn og unge. Grupper og interesser som ikke er i stand til å delta direkte, skal sikres gode muligheter for medvirkning på annen måte.

Det er viktig å merke seg at plan- og bygningslovens § 5-2 Høring og offentlig ettersyn, ikke nevner innbyggere. Årsaken er at medvirkningsprosesser er for innbyggere og høringer for de profesjonelle, dog kan innbyggere delta også i høringer (se også om juridisk veileder).

Når loven her bestemmer at et planforslag skal sendes på høring, skal forslaget sendes til alle statlige, regionale og kommunale myndigheter og andre offentlige organer, private organisasjoner og institusjoner, som blir berørt av forslaget, til uttalelse innen en fastsatt frist.

Kommunal- og distriktsdepartementets juridiske veileder for medvirkning viderefører lov-forarbeidene. På side 3 står følgende helt sentrale som utdyping av medvirkningsparagrafen 5–1 og sammenhengen mellom medvirkning og høringer:

Utover alminnelig tilrettelegging av medvirkning, gjelder tilpasset medvirkning for grupper og personer som har særlig tilretteleggingsbehov for deltakelse.

Enhver som fremmer planforslag skal legge til rette for medvirkning for alle berørte på mest mulig like vilkår. Det betyr at når det inviteres til medvirkning legger man til grunn universell utforming som strategi for inkludering av berørte i prosessen (min utheving). Bestemmelsen støtter opp om den utfordringen som ligger i å oppnå deltakelse fra interesser og hensyn som ikke har klare talspersoner gjennom etablerte organisasjoner, eller andre berørte som krever spesiell tilrettelegging for å gi sin mening. Barn og unge er særlig fremhevet som en gruppe som må tas særlig hensyn til. Andre grupper kan være personer med nedsatt funksjonsevne, mennesker som ikke behersker norsk språk, nasjonale minoriteter mv. For grupper som er berørt, men som ikke kan delta direkte, må private forslagsstillere og planmyndigheter søke opplegg som er utformet slik at også disse gruppene kan delta. Etter lovens § 3-3 skal kommunestyret sørge for å ha en ordning som ivaretar barn og unges interesser i kommunal planlegging. Kommunale og fylkeskommunale råd for funksjonshemmede og regionale og lokale brukerorganisasjoner kan også være viktige talerør.

Medvirkningsombudet (selvutnevnt) vil rette oppmerksomheten spesielt mot at universell utforming skal legges til grunn som strategi for inkludering av berørte i prosessen. Det er et allment anerkjent og fungerende prinsipp.

Om høringer står det:

Høring og offentlig ettersyn av planforslaget inngår som en viktig oppgave i behandlingen av alle plantyper, jf. bl.a. lovens § 5-2. Høringen kan i praksis forstås som siste åpne del av medvirkningsprosessen der all kunnskap og innspill som er samlet og systematisert, kvalitetssikres og ev. suppleres. Fastsetting av høringsopplegg må ses i sammenheng med forutgående opplegg for medvirkning. Dersom tidligere deltakelse har vært tilstrekkelig involverende og sikret et faglig balansert beslutningsgrunnlag, vil dette også påvirke omfanget av høringsopplegget.

Bydelene som medvirkningsvertskap i plansaker

Kommunerevisjonen dokumenterte konkrete lovbrudd i gjennomføring av medvirkning innenfor reguleringsplaner og Medvirkningsombudet (selvutnevnt) konstaterer at forbedringer på området stort sett er i ordet, ikke praksis. Paradoksalt nok har Oslo utarbeidet en ganske god veileder til utbyggere hvor blant annet betydningen av tidlig medvirkning fremheves, men som den både følger opp dårlig og følger dårlig selv.

I flere reguleringsplaner inkludert Skøyen områderegulering ser vi hvor mangelfullt Oslo kommune Plan- og bygningsetaten tilrettelegger medvirkningsprosesser. Etaten er fysisk og mentalt langt unna innbyggerne.

Men, det er ikke bydelene – med dagens struktur. Medarbeidere og politikere i bydelene har:

  • nærhet til innbyggere i alle aldre inkludert folk med særlig behov,
  • kjenner hvilke aktører som har kunnskap om og interesse for ulike områder og har oversikt over sivilsamfunnets representanter innenfor kultur, idrett, velforeninger/områder, trossamfunn, sameier, borettslag, historielag, miljø, frivillighet og andre fritids- og interesseorganisasjoner.

Plan- og bygningsetaten og øvrige etater har ikke tilsvarende oversikt og grunnlag for god medvirkning.

Bydelene i Oslo bør derfor utvikles til å være medvirkningsvertskap både for plansaker og andre saker som for eksempel denne bydelsreformen hvor innbyggerinvolveringen er skral. Oslo kommune Bystyret vedtok å utrede bydelene som medvirkningsvertskap den 15. desember 2021, men saken ble tilsidesatt administrativt av daværende byutviklingsbyråd fra MDG. Forslaget fra Morten Edvardsen (Sp) lød:

Bystyret ber byrådet utrede mulighetene for at bydelene kan få en rolle som vertskap for medvirkning i planprosesser, for å sikre tidlig idétilfang og sørge for alle grupper blir hørt i planprosesser, i samsvar med bl.a. plan- og bygningsloven formålsparagraf 1-1, medvirkningsparagraf 5-1 og hørings/ettersynsparagraf 5-2. Utredningen skal bygge på tidligere erfaringer og inneholde en vurdering av hvilke planer som egner seg for slik tidlig medvirkning, samt behovet for ressurser i form av midler og kompetanse for at den enkelte bydel skal kunne ta en vertskapsrolle for slik tidlig medvirkning. Resultatet av utredningen skal legges fram for bystyret.


Dårlig idé i bydelsreformen å redusere antall bydeler

Medvirkningsombudet (selvutnevnt) mener at det i lokaldemokratisk forstand er en dårlig idé å redusere antall bydeler. Dette vil bidra til ytterligere distanse mellom innbyggere og deres folkevalgte bydelsrepresentanter. Distansen er allerede for stor i dag, ikke minst fordi bydelspolitikerne har lite makt og derfor kan være uinteressante å bruke tid på. Distansen blir bare større ved å slå bydelene sammen til større enheter.

Det ligger et stort paradoks i dette. Bydelene fungerer dårlig politisk i dag – men, når det ikke foreligger noe bedre er det uheldig å gi slipp. Se idé-delen av dette høringsnotatet for bekrivelse av andre løsninger. Det går også utmerket godt an å opprettholde innbyggerdialog i flere kontaktpunkter enn antallet administrative enheter.

Leserinnlegg fra Per Larsen: Bydelsreformen Oslo er et lokaldemokratisk makkverk

Men, i dagens situasjon er det vanskelig å se at nedleggelser samsvarer med delmålet 1c «Styrket lokaldemokrati og økt mulighet for samfunnsutvikling i bydelene». At man formulerer et slikt mål innebærer ikke at høringsnotatet tilrettelegger for det, ser jeg.


Idé-del av dette høringsinnspillet

Her følger en idé-del av høringsinnspillet – i mangel av tidlig medvirkning med mulighet for å spille inn i tidlig fase. Idéene spilles inn som noe å bygge videre på.

De som leser dette notatet må følgelig skille på:

  1. Tilsvardelen: Alt ovenfor som et direkte høringssvar på høringsmaterialet
  2. Idedelen: Alt nedenfor som ideer og forslag som er langt mer omfattende og som trenger videre dialog og behandling, slik det burde ha vært i arbeidet med Bydelsreformen

Bydelsutvalgene fra avmektige politiske forsamlinger til deliberative forsamlinger

Bakgrunn: Utviklingen i verdens demokratier og Norges (u)demokratiske tilstand

Jeg er demokratiaktivist gjennom Medvirkningsombudet (selvutnevnt) og på mediekanalen Oagal.com ser jeg utvidet på reelt demokrati, særlig på direkte demokrati som skal balansere representativt demokrati. Det er nå en stor, internasjonal bevegelse for reelt demokrati som i praksis innebærer styrking av direkte demokrati. Dersom denne høringen ikke var gjennomført i høringsformen som et temmelig ferdigspikket opplegg, ville det ha vært større rom for å ta opp i seg disse bevegelsene.

Oslo treffer egentlig perfekt på hoppkanten i forhold til nedturen for flere av verdens globale demokratier. Gjennomføringen av denne høringen så nitrist fordi høringsnotatet viser en form for politikerdreven politisk ekstremisme hvor politikere peker på høyreekstremister og venstreekstremister som årsaken, mens de selv sentraliserer makten. Vi har sette dette med eliminering av personvalg med lukket liste-valgordningen ved årets stortingsvalg og vi ser viljen til sentralstyring i Oslo kommune veldig sterkt i dette bydelsreform-forslaget.

På gatene i verdens (tidligere) ledende demokratier – også utenfor vår egen verdensdel – går vanlige folk i tog mot politikken som vikler folkestyret sakte nedover.

Economist Intelligence Unit (EIU) beskriver dette i sin årlige demokratiindeks. Tittelen på Democracy Index 2024 er «What’s wrong with representative democracy?» (lenke til rapporten foreligger i denne artikkelen på Oagal). På innsiden har Economist blant annet plassert Frankrike, Litauen, Belgia (ett hovedsete for EU viss demokratiske mangler som kan splitte unionen), Malta, Italia og Kypros på oversikten over mislykkede demokratier. Oagal har mange kritiske betraktninger til EIUs demokratiindeks, men indeksen er uten tvil egnet til å påvise krisetilstander for demokratiet i disse og andre land.

Hvor pilen vil peke for Norge i 2025-utgaven av publikasjonen vil være spennende å se etter innføringen av lukket partiliste-valgordningen for Stortinget. Norge ligger nå på topp med 9,81 poeng av 10 mulige. Nesten perfekt! Samtidig er det i Norge i dag lite direkte demokrati – innbyggerdeltakelse. Det representative styresett har overtatt nesten helt. Det avholdes knapt folkeavstemninger på lokal- eller riksplan (6 siden 1905, mest om alkoholkonsum og overnasjonalitet).

Hva har så dette med Oslo kommune sin bydelsreform å gjøre? Heldigvis står kommunene sterkere i Norge enn i mange andre land overfor det nasjonale politikerstyret. Men, Stortingets valgreform førte til mer ekstremistisk politikermakt og mindre innflytelse for folket. Slik tenderer det i Oslo også og det hjelper ikke for kommunepolitikerne å stenge dører, ører og øyne for dette.

Ideer om demokratisk styrking av Oslo

Oslo kommune er heldig som er både by og fylke. På den måten slipper kommunen byråkratiet og kostnadsnivået med fylkesting i forvaltningen, som utgjør det doble glavalaget i norsk forvaltning. Norge har i praksis også direktorater som et fjerde nivå i forvaltningen og i Oslo har vi etatene som bydelspolitikere opplever at har sterkere politiske makt enn dem selv.

Oslo har bydeler som et lignende element til fylkesnivået. Gjennom dialog med medlemmer av bydelsutvalg og komiteer, så fremkommer det at medlemmene har lite politisk makt. Hva skal man med dem som politisk fora da, blir jo spørsmålet. Hvorfor skal man gi et inntrykk til innbyggerne om at de kan spille en rolle, hvorpå de selv opplever at de knapt spiller noen rolle men må banke på døra i rådhuset på samme måte som innbyggere og deres sivilsamfunnsorganisasjoner?

En annen side av dette er at innbyggerne også tror at bydelspolitikerne har beslutningsmyndighet, men så viser det seg jo at denne er veldig begrenset og dermed føler også innbyggerne seg ført bak lyset.

Jeg mener at det er viktig å redusere reduserer distansen mellom det besluttende organ bystyret og befolkningen. Det er også viktig å gi bydelsutvalgene en tydelig og reell politisk funksjon, ikke som i dag.

En måte å gjøre dette på, er å omgjøre bydelene til deliberative forsamlinger med tydelig avklart besluttende og rådgivende rolle. Internasjonalt er den permanente borgerdialogen i Øst-Belgia et kjent eksempel. Mange ser på Øst-Belgia-modellen som en ledestjerne for deliberative forsamlinger.

Men, Sametinget er til en viss grad et eksempel på en aktiv deliberativ institusjon i Norge. Bydelsutvalgene har mange deliberative trekk, men er unektelig politiske. Jeg foreslår at deliberative løsninger blir grundig utredet frem til en ny høring etter profesjonelt gjennomført, universelt utformet medvirkning.

Deliberative forsamlinger kan bidra til å redusere distansen mellom byrådet, etatene og befolkningen – men opprettholder fysisk og faglig distanse mellom byrådet og etatene.

I anledning at dette fremstilles som en reform, så skriver jeg her noe spisset til debatt og som virkelig vil bidra til en reform:

  1. Bydelsstrukturen nedlegges som politisk og administrativ organ. Politisk fungerer det rett og slett veldig dårlig med et islett av reell makt, men i praksis bare på noen få områder.
  2. Bydelene blir ikke redusert i antall, men utvikles fra dårlige fungerende politiske lokaldemokratiorganisasjoner (representativt styresett) til velfungerende organisasjoner for utstrakt direkte demokrati. Slik tydeliggjøres det at det representative demokratis makt befinner seg i Oslo bystyre og at bydelene fungerer som bystyret og byrådet (etatene) sin kontaktflate mot innbyggerne. Denne modellen vil – ut i fra dagens politiske norm med sentralisering av demokratiets styring til politiske organer utenfor innbyggernes kontroll – virke vågal. Men, den kan bli en Oslo-modell som vil få internasjonal oppmerksomhet og som kan bidra til å snu trenden med nedvikling verdens demokratier – altså det tap av folkestyre som vi ser pågår i favør av en ny, politisk elite.
    • a. dagens støtte-stab for politikerne i bydelene får ansvaret for innbyggerdialogen. De samarbeider utstrakt med øvrige staber i bydelene for å samle og distribuere spisskompetanse.
      b. ett av bydelens område blir å være medvirkningsvertskap for prosesser innenfor plan- og bygningsloven. Med basis i dette; tilpasse for andre fagområder. Medvirkningsvertskapet omfatter fortsatt nettverksbygging med innbyggere og deres tros- og sivilsamfunnsorganisasjoner. Det innebærer også kompetanseoppbygging på metoder og styring av medvirkningsprosesser
    • c. oppgavene blir i hovedsak deliberative prosesser for beslutninger, utredninger, folkejuryer og innbyggermedvirkningd. som i Øst-Belgia (avtalemessig) og med inspirasjon fra Sametinget som har sitt lovmessige grunnlag fra nasjonalforsamlingen, så inngås det tydelige avtaler områder hvor de deliberative forsamlingene skal ha beslutningsrett. Det vil være besluttende «ta til følge» og rådgivende «lytte sterkt til». Dette kan overkjøres av bystyret, men kan godt være på samme måte som Norges veto/nei-rett for lovforslag fra EU innenfor EØS-avtalen
  3. Vi fjerner skillet mellom etater og bydelsadministrasjon – dermed fjerner vi et forvaltningsledd. Etatene er lik bydelsadministrasjonen – og har medarbeidere som primært sitter ute på lokale institusjoner tilhørende etatene og så få som mulig i et slags lokalt hovedkontor som organiseres ut i fra folks bevegelsesmønster (Storo, Skøyen, Grorud T, Majorstua, Sandaker/Torshov osv.) og ikke etter bydelsgrenser med et slags gammeldags imperialistisk preg som ikke reflekterer tilhørighet. eller det kan også være ved behov/utplasseringer. Medarbeiderne samspiller innad i etaten med digitale møter, e-post og fysiske møter – og etatene samspiller der tjenesteleveransene skal skje
  4. Kommunen fortsetter ikke prosessen med å skape ytterligere yrkespolitikere ved å kjøpe ut bydelsutvalgsledere og nestledere. Med disse midlene og fra effektiviseringsgevinsten fra nedleggelsen av bydeler som administrative enheter etablerer byrådet «Dialogetaten» for deliberative prosesser og tverrfaglig samarbeid mellom etatene
  5. Med støtte fra Dialogetaten besørges det samarbeid på tvers av deliberative organer i bydelene

Hilsen

Christian Sømme
Innbygger i Oslo og Medvirkningsombudet (selvutnevnt)

Medvirkningsombudet (selvutnevnt) er et folkelig initiativ og ingen offentlig virksomhet. Hvis Oslo kommune ikke vil referere dette høringsinnsbidrag som fra ombudet, så kan det bare refereres som fra Christian Sømme som opptrer som demokratiaktivist på frivillig basis som selvutnevnt Medvirkningsombud. Se www.medvirkning.no og i denne sammenheng også www.oagal.com