Forarbeidet til plan- og bygningsloven

Medvirkningsombudet (selvutnevnt) har gjennomgått fire NOU-er og odelstingsproposisjonene som utgjorde forarbeidet til den nye plan- og bygningsloven. Denne blogg-posten er bare relevante utdrag for medvirkning og demokrati fra disse dokumentene. Innholdet er nyttig for de som vil forstå loven – men, ikke helt leseverdig som en artikkel. Søk gjerne til kildene for å lese utdragene i sin riktige sammenheng.

Forut for loven avla Planlovutvalget og Bygningslovutvalget sitt arbeid tilknyttet endringer i loven. Planlovutvalget hadde spesiell fokus på arealplanlegging og Bygningslovutvalget på byggesaksbehandling.

Planlovutvalgets første delutredning: Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven (NOU 2001: 7).

• Mandatet: Særlig vektlegges hensynet til at planleggingen skal være helhetlig, demokratisk og desentralisert, og sikre informasjon, innsyn og offentlighet slik at alle som blir berørt skal kunne delta i planprosessen. (side 6)
• I tilknytning til noen av verneplanprosessene er det reist spørsmål om informasjons-, medvirknings-, og offentlighetsprinsippene er fulgt godt nok opp (side 103)
• I mange tilfeller er dispensasjonspraksisen unødvendig omfattende. Den kan i verste fall undergrave selve planen og de hensyn den skal ivareta. Dette utfordrer også viktige verdier ved selve plansystemet – ikke minst den folkelige medvirkningen. (side 120)
• Fylkeskommunale og statlige myndigheter har som oppgave å påse at kommunale planer ikke strider mot blant annet fylkesplaner, dels gjennom alminnelig medvirkning under utarbeidingen av de kommunale planene […] (side 122)
• Det er imidlertid viktig at det er klare formelle rammer om denne type avtaler, slik at ikke framgangsmåten undergraver planprosessene etter loven, og dermed nødvendig åpenhet og medvirkning (side 124)
• Når planleggingssystemet skal vurderes, er planprosesser og saksbehandling et meget viktig tema. Plan- og bygningsloven er i stor grad en lov om planprosesser. Tanken er at lovens regler om planleggingen også vil gi sikkerhet for kvalitativt gode og realistiske planer og løsninger. Gode prosesser har også en verdi i seg selv, ved at de muliggjør deltaking og engasjement fra befolkningen. Å gi befolkningen muligheter til innsyn og medvirkning i viktige beslutningsprosesser er et sentralt punkt i Lokal Agenda 21, og ligger til grunn for den omfattende FN-konvensjonen om retten til medvirkning og informasjon i miljøsaker som ble vedtatt i 1998 («Århus-konvensjonen»). […] Planleggingen bør baseres på et godt og lett tilgjengelig kunnskapsgrunnlag, gode prosesser og klare spilleregler for medvirkning og deltaking fra berørte private og offentlige aktører.
  (om mandatet, side 126)
• Til tross for at loven inneholder et sett av regler om medvirkning, ser vi at medvirkningsprosessen i en del tilfeller ikke fungerer slik lovgiver tenkte seg. En del interesser som burde ha vært representert kommer ikke alltid til med sine synspunkter, eller de kommer inn for sent. Det kan være fordi de ikke får kunnskap om planprosessen, fordi de ikke har sterke nok representanter, eller fordi de har problemer med å formulere sine egne synspunkter (side 128).
• Den utbredte privatiseringen av detaljplanleggingen har endret en del av forutsetningene for reglene om saksbehandling og ansvarsfordeling. Vi ser for eksempel at lovens regler om medvirkning ikke er klare nok for slike prosesser (side 128).
• En rekke undersøkelser som er blitt foretatt tyder på at svakheter ved planprosess og planinnhold svært ofte kan skrives tilbake til den innledende fasen av planarbeidet. [..] De emnene vi vil se nærmere på er […] åpenhet og medvirkning […] (side 128).
• 10.3 Åpenhet og medvirkning (side 130 og utover)
  • Med medvirkning menes enkeltpersoners og gruppers rett til å kunne delta i og påvirke beslutningsprosesser. Medvirkning betyr at innbyggerne i et samfunn er med på selv å planlegge sin framtid
  • Åpenhet innebærer at alle skal ha tilgang til den informasjonen som er nødvendig for at de skal kunne ivareta sine interesser
  • Utvalget mener det ikke er nok at loven fokuserer på innbyggernes adgang og rettigheter, slik som dagens ordlyd. Det bør komme klart fram at planforvaltningen har plikt til å gå aktivt ut for å skape et engasjement i befolkningen når det gjelder plantemaer som har direkte betydning for folks hverdag. Dette bør også gjelde grupperinger som normalt har vanskelig for å fremme sine interesser i planprosessen, som barn og unge, eldre, grupper med fremmedkulturell bakgrunn, funksjonshemmete med videre. Etablering av lokale arenaer i form av grendeutvalg eller områdeutvalg som kommunen kan samhandle med, er i en del sammenhenger en forutsetning for å få konti- nuitet i samarbeidet. Planmyndighetene bør opptre som en mer aktiv pedagogisk vegleder slik at innbyggerne forstår viktigheten av å delta og muligheten for innflytelse. Som en del av dette bør kommunen også bestrebe seg på å gi tilbakemelding til private personer og grupperinger som kommer med innspill i planprosessen.
  • […] utvalget foreslår at det tas inn en eget bestemmelse [i loven, red. anm.] om at den som står ansvarlig for planleggingen skal presentere et opplegg for medvirkning samtidig med varsling av oppstart av planarbeidet.
  • [..] det ligger også visse faremomenter i utstrakt bruk av avtaler og forhandlinger [mellom utbygger og kommunen, red. anm.] som grunnlag for planer. […] Forhandlingene setter partene og deres interesser i fokus, mens andre berørte interesser lett blir utelukket fra deltaking, i alle fall i de viktige fasene av forhandlingene. […] Samtidig vil vi [utvalget, red. anm.] understreke at bruk av forhandlinger lett kan gjøre lovens regler om medvirkning illusoriske.
  • Norsk forvaltningsrett er basert på et grunnleggende prinsipp om at den enkelte skal være beskyttet mot overgrep og vilkårlighet fra myndighetenes side, og skal ha mulighet til å forutsi sin rettsstilling og forsvare sine rettslige interesser. […] Saksforberedelsen skal være forsvarlig, [at] saksbehandlingen foregår uten ugrunnet opphold, og [at] tjenestemenn og politikere er habile.
• […] det i utvikling og rullering av kommuneplanens samfunnsdel legges til rette for medvirkning. Prinsipper fra LA 21 [Lokal Agena for det 21. århundre) bør kunne virke stimulerende […] I Danmark har en i planloven inntatt bestemmelser om at kommunestyret og amtsrådet (fylkestinget) i første halvdel av hver valgperiode skal utarbeide en LA 21-redegjørelse […] Strategien skal inneholde amtets eller kommunens politiske mål for arbeidet med følgende innsatsområder: […] • medvirkning fra befolkningen og næringslivet • samordning av beslutninger med virkning for miljø, transport, næringsliv, sosiale, helsemessige, kulturelle og økonomiske forhold og utdanning, Utvalget ser den danske modellen som interessant. (side 155)
• [Om Grenlandsmodellen] I samarbeid med planmyndighetene i fylkeskommunen, vegkontoret i Telemark og fylkesmannens avdelinger har det blitt utviklet en felles liste over plankrav og rutiner for forhåndskonferansen. Referatet fra forhåndskonferansen og skjerpete krav til informasjon i varslingsfasen skal danne grunnlag for de statlige regionale myndighetenes tidlige medvirkning i planprosessen (side 183).
• «Transaktive» planleggingsteorier knyttes først og fremst til John Friedmann og fokuserer i stor grad på planprosessen […]. Folk blir ikke sett på som anonyme mottakere av et resultat – en plan, men som viktige bidragsytere i utformingen av planer. Planlegging består etter denne tradisjonen mer av dialog mellom mennesker (Hudson 1979:389). Det er ikke snakk om å forlate det representative demokratiet som utgangspunkt for planleggingen (side 462).

Planlovutvalgets andre utredning med lovforslag: Bedre kommunal og regional planlegging etter plan- og bygningsloven II (NOU 2003: 14).

• De fleste av dem som har uttalt seg, støtter forslaget om sterkere kommunal medvirkning i fylkesplanleggingen.
• Avsnitt 6.5: Konsekvensutredning for sektorplaner og tiltak etter andre lover (kapittel 17). […] Det skal utarbeides et program for plan- og utredningsarbeidet, tilsvarende bestemmelsene om planprogram etter § 1-8. Programmet skal gjø- re rede for formålet med plan- eller søknadsarbei- det, opplegget for medvirkning og behovet for utredninger. Et slikt program må også, for å gi til- strekkelig grunnlag for innspill fra berørte myndigheter og allmennheten […] (side 137)
• 7.3 Reindrift. Reineierne er imidlertid bare bosatt i en kommune, og vil derfor ha vanskeligheter med å forholde seg til planleggingen i de øvrige kommuner med uttalelser og medvirkning. (side 115)
• Planlovutvalget mener at barn og unge må gis større muligheter for påvirkning og utvikling av sitt oppvekstmiljø. Styrking og bedre tilrettelegging for medvirkning fra barn og unge vil derfor være sentralt i all planlegging. (side 168)
• Erfaringer viser at over 60% av kommunene ikke har systematisk lagt tilrette for medvirkning fra barn/unge. […] om medvirkning, framheves at barn og unge skal ha rett til medvirkning i planarbeidet, og at kommunen tillegges et særlig ansvar for å sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging. Videre skal kommunestyret oppnevne en representant med særlig ansvar for å stimulere og organisere barns og unges medvirkning. (side 169). […] Det gis uttrykk for at barn og unge bør nevnes spesielt. (side 170)
• 7.10 Funksjonshemning og tilgjengelighet. Medvirkningen i de tidlige planleggingsfasene viser seg dessuten å være lav. Utviklingen er positiv, men undersøkelsen viser at det er vesentlige skritt igjen før situasjonen kan betegnes som tilfredsstillende i plan- prosess, plandokumenter og i praksis. (side 171). Sosial- og helsedepartementet (SHD) spør [i høringssvar, red. anm.] om ikke plan- og bygningsloven bør ha mer presise medvirkningsbestemmelser som inkluderer funksjonshemmete. Erfaringer med praksis i nåværende plan- og bygningslov viser at loven ikke ivaretar funksjonshemmetes interesser i tilstrekkelig grad. Medvirkningsbestemmelsene i plan- og bygningsloven har ikke ført til en praksis som i særlig grad inkluderer funksjonshemmete. (side 172)
• […] grupper og interesser som ikke er i stand til direkte medvirkning skal gis muligheter for medvirkning på annen måte, i den grad det er mulig. (side 182)
• Utvalgets forslag tar sikte på en styrking av regional planlegging, definert som planlegging på fylkesnivå, interkommunal planlegging og planlegging over fylkesgrenser. Det er et hovedmål med forslagene at det skal bli sterkere medvirkning i og oppslutning om denne planleggingen fra de forskjellige aktører, ikke minst fra kommunene, og at planene skal bli et langt mer forpliktende grunnlag for sektormyndighetene, om mulig gjennom avtaler. […] Utvalgets forslag tar sikte på en styrking av regional planlegging, definert som planlegging på fylkesnivå, interkommunal planlegging og planlegging over fylkesgrenser. Det er et hovedmål med forslagene at det skal bli sterkere medvirkning i og oppslutning om denne planleggingen fra de forskjellige aktører, ikke minst fra kommunene, og at planene skal bli et langt mer forpliktende grunnlag for sektormyndighetene, om mulig gjennom avtaler. (side 230)
• Klarere krav til medvirkning og innsats i en tidlig fase av planprosessen vil fort kunne bety store besparelser i senere faser, og medføre færre klager og innsigelser som i dag tar svært mye tid og kapasitet i de kommunale plan- og bygningsetater. (side 236)
• Et slikt antall parallellprosesser vil imidlertid gi gode muligheter for de som har ressurser og kompetanse til utstrakt lobbyvirksomhet i flere plan, mens øvrige interessenter kan miste reell innflytelse selv om de etter loven vil ha innsikts-, medvirknings- og uttalerett. (side 237)
• Forslag til lovparagraf (senere justert, “demokratisk”, “styring av folkevalgte organer” og “innflytelse” er bl.a. tatt ut): Planleggingen skal være demokratisk. Planleggingen styres av folkevalgte organer. Alle berørte interesser og myndigheter, og allmennheten, skal sikres mulighet til medvirkning og innflytelse. Planbehandlingen skal vareta den enkeltes rettssikkerhet, og skje innenfor frister som loven og planmyndighetene set- ter. Planene vedtas av politiske myndigheter.
• Om medvirkning og høring, side 250 og utover:
  • Planleggingen skal være demokratisk. Planleggingen styres av folkevalgte organer. Alle berørte interesser og myndigheter, og allmennheten, skal sikres mulighet til medvirkning og innflytelse. Planbehandlingen skal vareta den enkeltes rettssikkerhet, og skje innenfor frister som loven og planmyndighetene setter. Planene vedtas av politiske myndigheter. (side 250) […] God medvirkning kan derfor også virke forenklende. Derfor er både planmyndigheter og utbyggere generelt sett tjent med god og aktiv medvirkning. (side 251)
  • Områdeplaner og detaljplaner er å anse som enkeltvedtak etter forvaltningsloven. […] Etter den viktige bestemmelsen i forvaltningsloven § 17 første ledd er planmyndigheten ansvarlig for at enhver sak er «så godt opplyst som mulig før vedtak treffes». Dette vilkåret krever bred medvirkning gjennom høring og andre tiltak. Samtidig vil det være slik at dette vilkåret normalt er oppfylt dersom medvirkningen og høringen er gjennomført i tråd med de regler som gjelder om dette etter denne lov. (side 251)
  • Bestemmelsen i første ledd innebærer en plikt for planmyndighetene til aktive tiltak for å få til den ønskede medvirkning. De formelle skritt som beskrives i reglene om behandlingen av de enkelte plantypene er å anse som minstekrav til saksbehandling og medvirkning. Planmyndighetene skal tilstrebe reell medvirkning. (side 251)
  • I alminnelighet bør det bestemmes tidlig i planprosessen hvordan det skal legges til rette for en aktiv medvirkning. For de plantyper hvor det skal utarbeides et planprogram, jf. § 1-6, skal opplegget for medvirkning så vidt mulig fastsettes i planprogrammet.

Bygningslovutvalgets første delutredning: Mer effektiv bygningslovgivning II. NOU 2003:34. Grunnprinsipper og veivalg. Utbyggingsavtaler.

• (Refererer til:) [Plan]Utvalget har også ønske om å øke medvirkningen og forbedre kvaliteten i planprosessen. Side 38
• Et reelt lokaldemokrati krever at samfunnet aksepterer og respekterer lokale beslutninger og lokale verdier. I tillegg er det viktig at beslutningsprosessene når frem til lokalbefolkningen. Et av målene bør være at oppgave og myndighetsfordelingen i størst mulig grad ivaretar lokalsamfunnets behov og engasjement. (side 74)
• Hensynet til allmennheten/tredjemann må for øvrig også ivaretas særskilt ved utformingen av regler om saksbehandlingen – offentlighet, medvirkning og klagerett mv. (side 141)
• (Om forhåndsbinding:) I tillegg må det under avtaleforhandlingene legges til offentlighet og medvirkning i nødvendig utstrekning. (side 146)

Bygningslovutvalgets andre delutredning med lovforslag: Mer effektiv bygningslovgivning II. NOU 2005:12. Denne NOU-en akkumulerer det tidligere arbeidet og tilfører ikke så mye nytt av prinsipiell art i forhold til de tre forutgående NOU-ene.

• Helt grunnleggende hensyn og verdier som bærekraftig utvikling, universell utforming, forsvarlige bygninger, åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning foreslås likevel synliggjort i formålsbestemmelsen. (side 45)
• Det er imidlertid politisk enighet om at arealbruk/arealplanlegging skal være undergitt en bred demokratisk og åpen planleggingsprosess, som nødvendigvis må ta en viss tid. Den som ønsker å bebygge/utnytte et område der arealdisponeringen ikke er avklart på forhånd, bør derfor ikke kunne for vente raskere saksbehandling enn hva for eksempel en forsvarlig planleggingsprosess krever. (side 196)
• Bygningslovutvalgets hovedsynspunkt er at kommunen i større grad bør oppfordres til å bruke reguleringsplan og andre planer som juridisk verktøy for å fremme estetiske hensyn. Dette kan bidra til å styrke hensynet til forutberegnelighet og gi estetikkravene en bredere lokaldemokratisk forankring. Bruk av plan styrker også kommunenes evne til en overordnet estetisk utvikling. (side 430)
• I tredje ledd foreslår Bygningslovutvalget en bestemmelse tilsvarende siste ledd i begge forslag til formålsbestemmelse, som ble fremsatt i Planlovutvalgets første delutredning, NOU 2001: 7. Åpenhet, forutsigbarhet og medvirkning i nødvendig utstrekning, og i samsvar med grunnleggende demokratiske og rettssikkerhetsmessige prinsipper, er ment å skulle være vesentlige elementer både ved plan- og byggesaksbehandling etter loven. (side 488)

Til sist i rekken kom lovforslaget, den gang før Odelstinget var nedlagt og dermed i form av Ot.prp. nr. 32 (2007–2008) Om lov om planlegging og byggesaksbehandling (plan- og bygningsloven (plandelen). Den bygger på NOU-ene og tilfører ikke så mye nytt, men et konkret forslag til lov.

• Riksantikvaren finner forslaget om kommunal planstrategi positivt og mener det vil være til nytte for å få debatt, større politisk eierskap til tidligere vedtatte planer og økt medvirkning og engasjement i lokalsamfunnene. (side 110)
• Møre og Romsdal fylkeskommune peker på at selv om planstrategien ikke blir gjort rettslig bindende, kan ordlyden tolkes slik at viktige premisser for planleggingen kan fastlegges allerede før medvirkningsprosessen. (side 110)
• Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen er det viktig at endringer i planene ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter regler som er fastlagt for endring av planer. (side 135)
• Statnett SF: Utvalget beskriver dagens planprosesser for energianlegg på en måte som vi ikke kjenner oss igjen i. […] Det er plan- og bygningsloven, -både lovformulering og praksis, som henger etter. Dette gjelder alle faser. Ikke bare legges det som regel fram flere konkrete alternativer i meldingsfasen, – også under konsesjonsbehandlingen legges det ofte fram flere alternativer og ytterligere alternativer kommer til i prosessen. Dette er et viktig fundament for reell medvirkning […] Verken i kommuneplaner eller i reguleringsplaner har det vært tradisjon for behandling av flere alternativer og reell medvirkning synes ofte å ha begrenset seg til dem som selv har interesser i utbyggingen. (side 164)
• Som et minimum skal planprogrammet gjøre rede for formålet med planarbeidet, planprosessen og opplegget for medvirkning. (side 186)
• 6.5 Medvirkning i planleggingen (side 189 og utover):
  • Det dreier seg her om den særlige utfordringen som ligger i å oppnå medvirkning fra interesser og hensyn som ikke har klare talspersoner gjennom etablerte organisasjoner, og andre grupper som krever spesiell tilrettelegging. Dette kan f.eks. gjelde barn i et område, personer med nedsatt funksjonsevne, personer med fremmedkulturell bakgrunn, eller andre personer eller grupper med særlige behov. For personer med nedsatt funksjonsevne vil tilgjengeligheten til møtelokaler og informasjon være viktig. Det kan også gjelde grupper av den samiske befolkningen som ikke bestandig har samme tilgang til aviskunngjøringer og annen planinformasjon som den øvrige befolkningen i kommunen. Det særlige ansvaret for å sikre en aktiv medvirkning for grupper av den samiske befolkningen følger også av ILO-konvensjon nr. 169. Ansvaret for å sikre aktiv medvirkning kan videre gjelde f.eks. interessen for friluftsliv og naturvern i nærmiljøet. Dette kan gjelde mange mennesker, men som ikke alltid er organisert. Det er viktig at det er bevissthet om slike forhold, slik at ikke de organiserte interessene blir urimelig dominerende i planprosessene i forhold til de som ikke er organisert. For grupper og interesser som ikke kan delta direkte, må forslagstilleren og kommunen finne andre måter som sikrer god medvirkning innenfor de muligheter som foreligger. Dette kan f.eks. være psykisk utviklingshemmede, mennesker som ikke kan norsk språk mv.
  • Omtaler av “høring og offentlig ettersyn” i proposisjonen vektlegger i det vesentlige virksomheter som høringsinstanser, slik at medvirkning i kontrast til dette fremstår som det primære for innbyggerkontakten.
• Ut fra hensynet til offentlighet, samråd og medvirkning i planprosessen, er det viktig at endringer i planer av betydning ikke skjer ved dispensasjoner, men behandles etter reglene om kommuneplanlegging og reguleringsplaner.  (side 242)