Lovpålagt involvering av berørte praktiseres lite

Artikkelen sto i Kart og plan. Den er vitenskapelig vurdert (refereed) og analyserer en planprosess i Stavanger og diskuterer dens demokratiske legitimitet. Modellen i tabell 6.1. i doktorgradsavhandlingen til Knudtzon presenteres på norsk og brukes som teoretisk rammeverk for analyse og diskusjon.

Knudtzon omtaler artikkelen “Helvete i Paradis – demokratisk kamp ved fortetting” i sin doktorgradsavhandling. Her gjengis omtalen i doktorgradsavhandlingen av artikkelen.

Helvete i Paradis – demokratisk kamp ved fortetting

Legitimitet innebærer at maktforhold har et moralsk grunnlag (Scott & Marshall, 2009:411). I liberal tradisjon betyr det for det første respekt for det formal-legale knyttet til overordnede planer. Presumptivt har overordnede planer allerede avgjort stridspunkter og staket kursen man ønsker, slik at det mest effektive er å handle i samsvar med disse. Dernest er det viktig at det gis god mulighet til å forsvare private interesser, særlig eiendomsinteresser. Et kjernepunkt er at politikerne er ansvarlige overfor velgerne sine og tar beslutninger i tråd med det de er gått til valg på. Dette er et særlig viktig poeng i caset. Mulighet for direkte påvirkning av politikerne i enkeltsaker mellom valg er også nødvendig for å gi legitimitet, men det aller viktigste for beslutningers legitimitet i liberal tradisjon er ikke egenskaper ved prosessen, men at de valgte politikerne tar beslutningene.

Legitimitet i deltakerdemokratisk tradisjon er knyttet til at de som berøres av en beslutning har direkte innflytelse over den. Det innebærer at en overordnet plan kan imøtegås hvis den ikke er basert på lokal innflytelse, men at den er autorativ hvis den er forankret blant beboerne. Videre er en plans legitimitet sterkt knyttet til gjennomføringen av beslutningsprosessen. Hvis viktige aktører som berøres av beslutningen ikke får delta og legge premisser, vil heller ikke resultatet være legitimt. Valgte politikere forventes å være lydhøre til lokale stemmer gjennom prosessen, og bundet av eventuelle løsninger eller kompromisser som man enes om underveis.

Legitimitet i en deliberativ demokratiforståelse innebærer i hovedsak en lojalitet til allerede diskuterte og besluttede rammeverk som finnes i overordnede planer. Det viktigste grunnlaget for legitimitet finnes i argumentene for en løsning og i selve diskusjonsprosessen som har foregått i forkant av beslutningen. Slike meningsutvekslinger bør søke å finne frem til alle relevante argumenter og perspektiver fra dem som berøres av beslutningen på både lokalt og overordnet nivå. Videre bør deliberasjonen foregå på en måte som gjør det mulig å kreativt finne frem til nye og bedre løsninger eller resultater. Beslutningene står til ansvar overfor argumentene, slik at det ståstedet som er best underbygget med argumenter bør vinne frem.

Legitimitet i radikal demokratiforståelse er også knyttet til deltakelse fra dem som berøres av prosessene, men mest av alt er det viktig at flere ulike syn fremkommer slik at det pluralistiske som kjennetegner sosiale strukturer ivaretas. Beslutninger hviler på midlertidig legitimitet og kan alltid utfordres.

Planprosessen i artikkelen gjelder en større utbygging for næring og boliger sentralt i Stavanger. Det er flere spesielle sider ved saken. Etter protester ved første høring, utlyste forslagstiller nytt parallelloppdrag. Caset ble valgt fordi dette ga mulighet for nærmere analyse av en empiri der sivilsamfunnet kunne sies å ha fått gjennomslag. Det andre spesielle ved caset er at det var kommunevalg etter andre høringsrunde og før politikerne skulle behandle saken. Det ga mulighet til å belyse stemmegivernes innflytelse og politikernes etterrettelighet overfor sine velgere. Det tredje spesielle ved saken er at planen brøt med gjeldende kommunedelplan og kommuneplan.

Artikkelen dokumenterer at det første planforslaget, med et kontorbygg foreslått i 16 etasjer, møtte massiv motstand fra sivilsamfunn, kommunens egne etater og regionalt nivå. Forslagstiller fikk utarbeidet et nytt planforslag hvor bygningsmassens fotavtrykk var øket, men høydene redusert til maksimalt 13 etasjer. Det var brukt skråtak for å dempe et massivt uttrykk som hadde provosert.

Artikkelen viser hvordan aksjonsgruppa mot utbyggingen oppfattet saken, mobiliserte og argumenterte for sine synspunkter. Deres hovedinnvending handler om at en slik massiv nedbygging er ødeleggende for Stavanger som helhet og områdende rundt fordi det tar lys og utsikt fra innfartsårer så vel som boområdene, og det endrer landskapets karakter dramatisk. At planforslaget brøt med kommunedelplanen som angir maksimalt fem etasjer på bygg i området, var et bærende argument.
Ved å relatere caset til demokratiforståelser, blir det tydelig at verken deltakerdemokratiske eller deliberative idealer karakteriserer prosessen. Derimot hadde den radikale mobiliseringen en viss effekt, og aksjon som handlingsform ser ut til å ha gitt resultater. Imidlertid ble ikke lokale stemmer hørt. Analysen av hvordan politikerne har forholdt seg til velgerne, uttalelser gitt før valget og hvordan mandatet de fikk ved valget ble ivaretatt, peker mot at heller ikke et liberalt demokratiideal blir realisert. Den vedtatte planen har derfor svak demokratisk legitimitet ut fra alle demokratiforståelsene.

Artikkelen viser hvordan modellen for demokrati og planfaser kan brukes til å analysere en konkret planprosess’ demokratiske karakter. Det blir synlig at selv om prosessen følger de formelle prosedyrer, har den utfordringer knyttet til alle de fire typene demokratiidealer. I en norsk sammenheng der den liberale demokratitradisjonen er veletablert, blir det særlig interessant at prosessen heller ikke møter denne formens forventninger til legitimitet fordi noen av politikerne ikke føler seg bundet av løfter gitt til velgerne i forkant.
Artikkelen synliggjør hvordan overordnede planer ikke nødvendigvis fungerer som rammer for etterfølgende planer. Dermed brytes føringer som er lagt for langsiktig byutvikling, og det sikres ikke kontinuitet. I den grad overordnede planer og visjoner er bedre forankret i sivilsamfunnet enn de påfølgende detaljplanen forventes å være, skapes en demokratisk utfordring når rammene i overordnede planer brytes.

Artikkelen gir også innsikt i hvordan forslagstiller har sett på det store engasjementet i saken og generelt hva involvering av sivilsamfunnet innebærer i reguleringsprosesser. Informanten mener innbyggerinvolvering slik det er institusjonalisert i dag, i stor grad hviler på kommunen. Artikkelen underbygger dermed at plan- og bygningslovens bestemmelse om at forslagsstiller skal sørge for involvering av berørte, i liten grad praktiseres i dag.

Lillin Cathrine Knudtzon: Democratic struggle under densification

KART OG PLAN, Vol. 78, pp. 114–132, POB 7030, NO-5020 Bergen, ISSN 0047-3278

Much of today’s urban development involves transformation of industrial areas to new use. Densifi- cation near hubs for public transport promotes environmentally sustainable land use, but the dem- ocratic anchoring of development decisions may be lost if qualities valued by the local population come into conflict with overarching concerns. Are Norwegian legislation and institutionalized prac- tices designed to adequately handle environmental and social dilemmas and to ensure democratic le- gitimacy? Here I outline a theoretical and typological framework drawing on theories of democracy (liberal, participatory, deliberative and radical) to examine public participation and democratic legit- imacy related to various phases of the planning process. I apply this framework to a case in Stavan- ger, a city in southwestern Norway. The analysis exposes how ideals for legitimacy are challenged in this particular decision-making process. Local protesters had some impact, since a new design was proposed. However, the decision-making process lacked democratic legitimacy when viewed through the analytic lens of the theories of the four democratic perspectives.

Key words: Urban transformation, public participation, democratic legitimacy, activism
Lillin Cathrine Knudtzon, Ph.D. candidate. Department of Urban and Regional Planning, Norwegian University of Life Sciences, P.O. Box 5003, NO-1432 Ås. E-mail:likn@nmbu.no

Doktorgradsavhandlingen til Lillin Cathrine Knudtzon

Her kan du lese hele doktorgradsavhandling ved NMBU “Kan vi snakke om medvirkning” fra 2018.

Avhandling nr 2018:81 ISSN 1894-6402 ISBN 978-82-575-1548-5