Hovedsakelig er det den liberale demokratimodell som er hjemlet og praktisert i norsk reguleringsplanlegging, hvor det åpnes for innspill fra sivilsamfunnet som politikerne kan vurdere. Dette innebærer at hvordan politikerne håndterer slike innspill blir særlig avgjørende for en planprosess demokratiske legitimitet. Hvis sivilsamfunnets innspill ikke tas på alvor, kan det medføre synkende tillit til politikere og det politiske systemet. I Norge har vi i dag større tillit til politikerne enn det som er vanlig i resten av verden. Denne tilliten settes på prøve hvis medborgere erfarer at politiske spilleregler ikke følges, skriver ph.d. Lillin Cathrine Knudtzon i konkluderende betraktninger i hennes doktorgradsavhandling ved NMBU “Kan vi snakke om medvirkning”:
Hun skriver videre:
“Når politikerne tar avgjørelser som verken lar seg forsvare overfor deres løfter til velgerne, overfor argumenter eller nasjonale og lokale føringer, undergraves tilliten til systemet og politikere. I tillegg til å skape politisk resignasjon, kan det skape grobunn for andre mekanismer for å få sin stemme hørt. Hvis medborgerstemmen blir overhørt, gjenstår aktiviststemmen. Aktivistrollen innebærer en polarisering i kommunikasjonen. I en radikal demokratiforståelse er dette ønskelig. Men det kan spørres om en samfunnsutvikling hvor sivilsamfunnet i økende grad må velge mellom passiv/resignert aksept eller aktiv protest, er gunstig.”
Les også: Lovpålagt involvering av berørte praktiseres lite
Her gjengir Medvirkningsefaringer betraktningene i sin helhet fra kapittel 7.1 av doktorgradsavhandlingen til Lillin Cathrine Knudtzon.
Sivilsamfunnets rolle i reguleringsplanlegging
Avhandlingen tar utgangspunkt i at nøkkelaktører innen planlegging har ulik forståelse av hvilken rolle sivilsamfunnet kan og bør spille i reguleringsplanlegging. Målet med arbeidet har vært å finne frem til teoretiske perspektiver, modeller og terminologier som kan åpne opp og belyse feltet for derigjennom synliggjøre hvor og hvordan forståelser står mot hverandre. Tidvis er feltet preget av sterke motstridende interesser og ulike perspektiver på hvordan fremtiden best bygges.
Fra et forskerståsted er det ønskelig med begrepsmessige verktøy som synliggjør hvilke motsetninger som finnes og hvilke implisitte og eksplisitte forutsetninger som ligger til grunn for ulike posisjoner.
Begrunnelser for involvering av sivilsamfunnet kan sies å falle i to hovedkategorier. For det første kan slik involvering bidra til demokratisk legitimitet (aksept av beslutningsgrunnlag og -prosess) og forankring av (og eventuelt eierskap til) beslutningene. For det andre kan planene bli bedre ved at kunnskapsgrunnlaget som beslutninger bygges på blir bredere og omfatter flere perspektiver. Disse to hovedgrunnene er det lett å enes om på det overordnende plan, men når det kommer til konkrete situasjoner, vil begrunnelsene peke i ulike retninger avhengig av aktørenes verdensanskuelse, demokratiforståelse, rolle og posisjon. Det er her avhandlingens typologier for demokratiforståelser og kvaliteter kommer inn. Aktørene i reguleringsprosessen kan være enige i at demokratisk forankring skal være viktig, men en liberal demokratiforståelse peker mot utelukkende å sikre enkeltaktører informasjon og mulighet for innspill, mens demokratiforståelser med utgangspunkt i republikansk demokratitradisjon også mener innbyggerne skal være premissgivere gjennom sin deltakelse og at man skal se etter løsninger som er kvalitativt bedre gjennom deltakerprosessen. Denne spenningen knyttet til demokratisk legitimitet vil kunne ligge i bunn i enhver planprosess i Norge i dag.
Argumentet om at involvering av sivilsamfunnet kan gi mer innsikt og kunnskap og dermed kan gi en bedre plan, fremstår også som omforent på et overordnet eller teoretisk plan. Men verdien av kunnskapen kan fort være koblet til hvem planen skal bli bedre for. Mer kunnskap og innsikt i konkrete prosesser, aktørenes erfaringer og teoretiske perspektiver kan tydeliggjøre utfordringer knyttet til den fordelingen av goder og byrder som ny arealbruk innebærer. For å kunne diskutere hva en plan bidrar med for hvem, er en typologi om kvaliteter nyttig. Eiendomsutviklere jobber primært mot at planen skal bli så bra som mulig for dem, mens offentlig ansatte planleggere tradisjonelt har hatt som oppgave å sikre fellesskapets interesser. Sektormyndigheter påser at sektorhensyn er inkludert i vurderingene. I dette samspillet kan en typologi om kvaliteter gjøre det tydeligere hvem som har ulike fordeler og ulike ulemper av planen.
Demokratiske utfordringer og sviktende demokratisk legitimitet
Empirien og analysene i avhandlingen synliggjør demokratiske utfordringer knyttet innspill fra sivilsamfunnet. I dagens samfunn har innbyggerne i hovedsak tre anledninger til å delta demokratisk foruten å avgi stemmer ved valgene. Det er ved å delta i det offentlige ordskiftet gjennom innlegg i media, ved å delta i organisasjoner som gir innspill til politikkutforming (politiske så vel som andre) og gjennom deltakelse i lokale (plan)prosesser der de er berørte. For innbyggerne i Norge i dag, er det særlig ved lokale planprosesser at de motiveres til og har mulighet for å ta delta gjennom å ytre seg og argumenterer for hva slags samfunn de vil ha. Dette er lokaldemokratiet på nabolagsnivå, der vår forståelse av demokrati aktiveres og tilsynelatende gir oss en rett og en mulighet til å si hva vi mener. Hvis dette engasjementet ikke verdsettes og deltakerne ikke får innflytelse som forventet, kan det gjøre deltakerne desillusjonerte og skape politisk resignasjon.
Avhandlingen bekrefter bildet av at dagens institusjonelle rammeverk og praksis i liten grad legger opp til demokratiske prosesser i tråd med deltakerdemokratiske og deliberative idealer. Deltakerdemokratiets ideal om å overføre makt til arenaer hvor sivilsamfunnet har en definerende stemme, vil i plansammenheng innebære at de samarbeider med forslagstiller, offentlige planleggere og valgte politikere og bestemmer planutfallet. Dette er ikke i tråd med norsk planlovgivning hvor det er kommunestyret som vedtar planen. Deliberative prosesser der argumenter prøves mot hverandre i forståelsesorienterte vedvarende dialoger med sivilsamfunnsaktører, er ikke fremtredende i dagens planpraksis. Hovedsakelig er det den liberale demokratimodell som er hjemlet og praktisert i norsk reguleringsplanlegging, hvor det åpnes for innspill fra sivilsamfunnet som politikerne kan vurdere.
Dette innebærer at hvordan politikerne håndterer slike innspill blir særlig avgjørende for en planprosess demokratiske legitimitet. Hvis sivilsamfunnets innspill ikke tas på alvor, kan det medføre synkende tillit til politikere og det politiske systemet. I Norge har vi i dag større tillit til politikerne enn det som er vanlig i resten av verden. Denne tilliten settes på prøve hvis medborgere erfarer at politiske spilleregler ikke følges.
Empirien som avhandlingen bygger på illustrerer at politikerne svikter på flere områder. For det første viser caset i tekst 4 at flere politikere ikke voterte i tråd med det de hadde forespeilet i forkant av valget. Dette undergraver et viktig aspekt ved demokratiet – at politikerne står ansvarlige overfor sine velgere. Et slikt tillitsbrudd skal i tråd med demokratisk teori kunne straffes ved neste valg ved at personen ikke gjenvelges. Men følgene kan være mer vidt gripende enn som så fordi dette kommuniserer til velgerne at de ikke tas på alvor, og tilliten til det politiske systemet svekkes. I dette caset anså heller ikke politikerne seg bundet av tidligere planer som tegnet opp hva slags by man ville bygge og hvilke verdier som skulle ivaretas – planer som var forankret i bredere folkelig deltakelse.
At politikere verken er lojale overfor egne planer og bestemmelser eller overfor lover og overordnede føringer, ser ut til å være utbredt. I de 12 casene som diskuteres i tekst 5, er det flere eksempler på dette, hvor generelle bestemmelser i VPOR (Veiledende plan for offentlige rom) og kommunale retningslinjer for høyhus ikke følges i de konkrete reguleringsplanene. Ofte er det sivilsamfunnsaktører som spiller inn retningslinjer fra disse planen og setter spørsmålstegn ved brudd på kommunens egne rammer. Tidvis er det kommunens planadministrasjon som prøver å ansvarliggjøre politikerne overfor overordnede føringer (se tekst 1 der en planfagdiskurs sto mot en selvstyrediskurs).
Når politikerne tar avgjørelser som verken lar seg forsvare overfor deres løfter til velgerne, overfor argumenter eller nasjonale og lokale føringer, undergraves tilliten til systemet og politikere. I tillegg til å skape politisk resignasjon, kan det skape grobunn for andre mekanismer for å få sin stemme hørt. Hvis medborgerstemmen blir overhørt, gjenstår aktiviststemmen. Aktivistrollen innebærer en polarisering i kommunikasjonen. I en radikal demokratiforståelse er dette ønskelig. Men det kan spørres om en samfunnsutvikling hvor sivilsamfunnet i økende grad må velge mellom passiv/resignert aksept eller aktiv protest, er gunstig.
Doktorgradsavhandlingen til Lillin Cathrine Knudtzon
Her kan du lese hele doktorgradsavhandling ved NMBU “Kan vi snakke om medvirkning” fra 2018.
Avhandling nr 2018:81 ISSN 1894-6402 ISBN 978-82-575-1548-5