Bystyret har vedtatt at Oslo kommune skal vise vei innenfor medvirkning. Den veien kommunen viser er så langt temmelig utydelig. Ny leder Siri Galthun Kielland av plan- og bygningsetaten signaliserer kursendring for etaten. 

Alle må gjennomføre medvirkningsprosesser som borgerrett i henhold til Norges lover. Plan- og bygningsloven § 1–1 fastslår at alle berørte skal sikres medvirkning. Oslos bystyrets vedtak i sak 195 [16/00794-3] fastslår dessuten at Oslo skal være foregangskommune på medvirkningsprosesser.

Oslo bystyre har vedtatt å lede an

Siden man følger loven her i Norge så må dette logisk sett innebære å tilrettelegge for medvirkning utover lovens bokstav.

Hva er realiteten?

Medvirkningsombudet (selvutnevnt) eller andre kan støtte seg til Oslo kommune Kommunerevisjonens Rapport 16/2019 Medvirkning i reguleringsplaner når svaret på dette spørsmålet skal gis. Av rapportens hovedbudskap (side 5) fremgår følgende:

Plan- og bygningsetaten sørget ikke i tilstrekkelig grad for at innbyggerne [i plansaker i perioden 2015 til 2018] fikk mulighet til å medvirke i alle plansaker. Blant annet hadde etaten ikke rutiner eller en enhetlig praksis som kunne sikre aktiv medvirkning fra grupper som krever spesiell tilrettelegging. Plan- og bygningsetaten hadde i undersøkelsesperioden heller ikke rutiner eller en etablert praksis som sørget for medvirkning etter beste praksis i alle egne plansaker.

Plan- og bygningsetaten hadde rutiner som kunne støtte opp om etatens ansvar for å påse at det legges til rette for medvirkning i planer som utarbeides av andre, men den ivaretok ikke dette ansvaret fullt ut. [………] Etaten oppfordret forslagsstillere til medvirkning utover lovens minstekrav, men stilte ikke krav om slik medvirkning. Det så ut til at etaten i den senere tid hadde sørget for bedre medvirkning og hadde ambisjoner og planer for ytterligere forbedringer.

Kommunerevisjonens Rapport har en svakhet i at den ikke ser på hele planprosessene fra kommuneplanens arealdel til reguleringsplaner (områderegleringer, detaljreguleringer). Uten dette perspektivet ser man ikke hvordan for eksempel vedtak om høyder og fortetting i arealplanen fører til at de viktigste beslutningene er tatt før folk får medvirke i reguleringsplaner.

 

Vedtak gjort lenge før medvirkningen

I praksis innebærer dette konflikt og debatt rundt reguleringsplanene, mens kommunen faktisk har oppnådd at folk ikke fikk medvirke der hvor det virkelig gjelder – i små detaljer i arealdelen.

Derfor er det også ille at kommunen bare har en gammel kommuneplan. Arbeidet med ny arealdel er igangsatt, og skal være ferdig tidligst 2025. Det ser jo fint ut ved første øyekast, men realiteten er at planen skulle ha vært ferdig i forrige valgperiode. Når planen da ikke er ferdig, betyr dette at det er et vakuum hvor innbyggerne ikke får medvirke skikkelig.

Når kommunen eller utbyggere da omsider kommer til medvirkning i reguleringsplaner, så fremhever Regjeringen og fagfolk betydningen av tidlighetsprinsippet (s. 11). Det som imidlertid skjer i praksis i foregangskommunen Oslo, er at stort sett ferdig tygde planer blir fremlagt for innbyggerne. Når da utbyggere eller plan- og bygningsetaten (PBE) har lagt sin elsk på sine egne idéer og investert millioner i å utrede og tegne dem, sier det seg selv at innbyggernes medvirkning ikke er særlig velkommen.

Oslo kommune er lite god på å skille idé og fag. Fagetaten PBE tror ofte at den selv har bedre idéer enn innbyggerne.

En konsekvens av manglende tidlig medvirkning, er at det oppstår store, forsinkende konflikter og omkamper gjennom prosessene. Mens klisjeen er at innbyggermedvirkning er forsinkende, er realiteten det omvendte.

Les mer: Leserinnlegg i Dagsavisen om medvirkning i Oslos arkitekturpolitikk som bare legger opp til skinnmedvirkning

Les mer: Vedtatt arkitekturpolitikk for Oslo, mål 10 “I Oslo skal vi invitere til medvirkning (invitere er ikke gjennomføring)

Nye takter fra PBE-leder Gauthun Kielland

Oslo Velforbund inviterte 13. april 2021 sammen med Vellenes Fellesorganisasjon og Fortidsminneforeningen til nettmøte om medvirkning og stedsutvikling.

Der deltok også plan- og bygningsetatens leder Siri Gauthun Kielland med innlegg. Gauthun Kielland signaliserer en positivitet i forhold til medvirkning. Hun understreker dessuten at kommunerevisjonens rapport har vært en marsjordre for etaten som blir fulgt. Potensialet er dermed at Oslo kommune kan gå fra å være en utydelig foregangskommune til en tydelig en.

Under nettmøtet som er tilgjengelig på YouTube uttalte Gauthun Kielland:

Vi må erkjenne at ikke alle planprosesser i Oslo har hatt gode nok medvirkningsprosesser. […] Senere har vi hatt besøk av Kommunerevisjonen […]. De så på prosessene knyttet til Skøyen og Mortensrud.

Som kjent for kanskje flere av dere fikk Mortensrud-prosessen godkjent i revisjonen, mens Skøyen fikk stryk. […]

I andre tilfeller er utfordringen at vi har det travelt. Skøyen-planen har fått mye kritikk for medvirkningen. Her kan vi bare si at hastverk er lastverk når det kommer til medvirkning. Plan- og bygningsetaten hadde svært stramme tidsfrister for få levert planforslaget og det ble gjort et valg om at medvirkningen skulle skje ved offentlig ettersyn av planen – altså i høringsperioden. I etterkant kan vi si at dette var en feil beslutning og at resultat ikke ble en raskt levert plan, kanskje på grunn av manglende medvirkning.

Det er viktige erkjennelser fra dagens ledelse av planetaten i forhold til måten medvirkning ble tilrettelagt på under gårsdagens ledelse. Måten medvirkningen er blitt tilrettelagt på i Oslo har medført at innbyggerne ikke får god byutvikling i nødvendig tempo.

Innbyggere, utbyggere, bygg & anlegg og samfunnet taper på dette gjennom forsinkelser, slik Gauthun Kielland påpeker.

 

Velger høringer – en metode folk flest ikke behersker

Når det gjelder medvirkningsmetoder, så bruker Oslo mye informasjonsmøter. Dette anses ikke som medvirkning av forskere, men er en form for enveis kommunikasjon.

Informasjon er viktig. Men, informasjon er ikke medvirkning slik KS FoU, Uni Rokkansenteret og NIBR beskriver på side 18 i denne rapporten “Medvirkning med virkning?”.

Kommunens hovedvirkemiddel er dessuten høringsrunder. Kommunen sender ut omfattende materiell og forventer da at folk flest skal lese dette og gi svar. Det skjer ikke. Bare de mest iherdige leser og gir innspill til de store og tunge plandoumentene.

I sum motvirker høringer god medvirkning, enten dette er intensjonen eller ikke.

PBE-leder Gauthun Kielland trakk selv frem problemet med store og tunge plandokumenter under seminaret til Oslo Velforbund:

Den største utfordringen er kanskje hvem som deltar når i prosessen og hvor. Får vi med oss alle aldersgrupper? Får vi med oss mindre ressurssterke grupper? Betyr demografiske forskjeller i byen at prosessene må designes ulikt for at det skal bli bedre utvikling? Hva med de som ikke har tid og kapasitet til å sette seg inn i store og tunge plandokumenter? Hva med de som ikke vet hva de kan gi innspill til og hvordan de kan gjøre det? Plan-og bygningsloven pålegger kommunen et klart ansvar for at alle kan delta.

 

Inviterer til medvirkning og anklager deltakerne for ikke å være representative

En utfordring som kom frem gjennom et seminar i regi av OsloMets DEMUDIG-prosjekt den 11. mars 2021 er at både forskere og Oslo kommune ikke virker tilstrekkelige bevisste på forskjellen mellom «lovpålagt medvirkning» og «annen direktedemokrati».

Men, når kommunen selv har ansvaret for den lovpålagte medvirkningen hvor alle skal bli hørt og kommunen selv kan velge medvirkningsmetoder hvor man når frem til alle, så er dette en bekymring som Oslo kommune egentlig ikke kan ha.

Feilen er Oslos egen.

Til overmål viser DEMUDIG-prosjektet at kommunens medarbeidere og politikere er bekymret for demokratiet grunnet ressurssterke etniske nordmenns dominans i prosessene som de selv har et stort ansvar for og mindre deltakelse fra “svake grupper”. Det er grovt. Ikke bare velger Oslo kommune bort de mange alternative metodene for medvirkning som kunne fått alle med – kommunen går i tillegg til angrep på de som kommunen faktisk når frem til og deltar i prosessene.

Medvirkningsombudet (selvutnevnt) reagerer på dette som fremstår som hersketeknikk. Å invitere til samling og klage på de som kommer er alt annet enn godt.

Kommunen har tradisjon for å sette inn kunngjøringsannonse i avis på gamlemåten, invitere direkte berørte per brev eller sende høringsnotater til velforeninger, sameier og borettslag. I praksis er dette til dels aktiviteter som er egnet for at kommunen kan krysse av i boka for at “invitasjoner er sendt”, men hvor da folk  flest med metodefag fra videregående og høyskole/universitet vet at man ikke når frem til de mange som ikke responderer på denne type henvendelser. Kommunerevisjonens rapport “Medvirkning i reguleringsplaner” side 20-21) viser at kommunen for Skøyen områdereguering hoppet over kravet i plan- og bygningslovens paragraf 4-1 Planprogram (andre avsnitt). Her står det at planprogrammet skal gjøre rede for opplegget for medvirkning spesielt i forhold til grupper som antar å bli særlig berørt, men den delen av loven la planetaten tilside. Da blir det enda mindre berettiget å bekymre seg over representativitet i etterkant.

Men, uansett så responderer da faktisk en del innbyggere. Mange er invitert som de velorganiserte nærmiljøgruppene som de utgjør, hvor de er valgt lokalt til å representere sine medlemmer eller sameiere og kan gi kommunen en dybde-innsikt som de vanskelig kan få andre steder fra. Andre er blitt invitert av kommunen som individer og responderer som individer. Meget typisk er de gråhårete deltakerinnslagene på kommunens informasjonsmøter veldig tydelige. Enda Oslo er forsiktig med å omtale etnisitet som et problem da det kan ha rasistiske undertoner, vekker denne etniske gruppens deltakelse bekymring hos politikere og kommuneansatte, samt i ulike fagmiljøer som påberoper seg medvirkningsekspertise. Medvirkningsombudet (selvutnevnt) har deltatt på byutviklingsseminarer hvor eksperter har vist fotografier på storskjerm av et gråhåret publikum under overskriften “finn feilen”.

Selv om kommunen har full kontroll på medvirkningsprosessene og invitasjonene til slike møter, uttrykker for eksempel respondentene i DEMUDIG-undersøkelsen (Demokratisk byutvikling i den digitale tidsalder) følgende:

En av hovedutfordringene ved medvirkning — slik [kommuneansatte og politikere] ser det — er at godt organiserte særinteresser særinteresser kan få uforholdsmessig stor innflytelse på beslutninger, og at det er vanskelig å mobilisere “de stille stemmene” — altså de som  vanligvis ikke deltar politisk og som gjerne stiller svakere hva gjelder ressurser som tid og utdanning.

DEMUDIG-undersøkelsen omfatter ikke hele Oslo, men kun innbyggere og bydelspolitikere i sentrumsbydelene Frogner (71 prosent Norge som bakgrunn), Gamle Oslo (61 prosent Norge som bakgrunn), Grünerløkka (61 prosent Norge som bakgrunn), Sagene (73 prosent Norge som bakgrunn) og St. Hanshaugen (72 prosent Norge som bakgrunn). Det kan være problematisk dersom forskning fra slike områder som har stor dominans av Norge som bakgrunn senere blir allmenngjort uten at dette blir presisert.

Når  “de ressurssterke” blir behandlet på en slik måte og medvirkning generelt sett skaper få endringer,  kan ingen undre seg over at folk flest ikke finner krefter til å delta eller kan se at deltakelse er av betydning. Holdningene i Oslo om å skyte på de som faktisk stiller opp og dermed forklare at deres deltakelse i form og omfang er uønsket, marginaliserer betydningen av medvirkning ytterligere. Som man sår, høster man.

 

Samordning med innbyggernes organisasjoner

Samordning er en betegnelse på medvirkning med virksomheter. Oslo kommune samordner med kommunale etater og offentlige virksomheter.

Men, en kommune som vil være foregangskommune må også samordne med idrettsforeninger, borettslag, sameier, velforeninger og andre av innbyggernes organisasjoner med stor innsikt i lokale forhold.

 

Oslo kan ikke spore medvirknings-innspillene

Videre kan ikke medvirkningsinnspillene i Oslo følges eller spores gjennom planprosessene. Dette medfører stor risiko for at gode innspill kan forsvinne underveis og for at medvirkningsidéer kan bli tilsidesatt av saksbehandleres ved glipp eller egne preferanser, uten faglig begrunnelse. Medvirkningsombudet (selvutnevnt) har i sitt høringsnotat til forslaget til planprogram for kommuneplanens areladel fremhevet betydningen av slik sporing for å sikre høy integritet og ivaretakelse av borgernes lovbestemte rettigheter. I dag benytter Oslo kommune et saksinnsyn som er veldig krevende å finne frem i og hvor indekseringen (mulighet for å søke i innhold i vedlegg) er mangelfull. Saksinnsyn gi et skinn av åpenhet, men er det i realiteten ikke en gang for de som er gode på å jobbe overfor kommunen.

Oslo er oppdelt i bydeler. I innbyggertallene er bydelene større enn mange kommuner. Likevel styres medvirkningsprosessene fra Plan- og bygningsetaten som aldri vil kunne få samme nærhet til befolkningen som bydelene. Dette vet man jo, men praksisen består like fullt – og ikke bare det: På denne måten oppnår man en stor distanse til prosjekter som for eksempel «Hylla» hvor innbyggerne kanskje blir hørt på, men ikke lyttet til.

I forslaget til planprogram for kommuneplanens arealdel fremgår det dessuten at kommunen foreslår «byområdevis» organisering av medvirkningen. Her ser det ut til at Oslo kommune ønsker å gjennomføre medvirkning i enda større kretser enn den veletablerte bydelsstrukturen – med andre ord redusere bydelenes betydning.

Medvirkningsombudet (selvutnevnt) kan ikke se at dette samsvarer med å være foregangskommune, slik Oslo har vedtatt å være.

 

Oslo må kreve mer av seg selv

Er alt galt? Nei. Men, for å skape forandring retter Medvirkningsombudet (selvutnevnt) i hovedsak oppmerksomheten mot der skoen trykker.

Siden Kommunerevisjonens rapport ble fremlagt har kommunen ansatt en medvirkningskoordinator og jobber etter eget utsagn strategisk basert på revisjonens rapport. Dagens PBE-ledelse skaper positive forventninger.

Oslo har dessuten utarbeidet en veileder til utbyggere/forslagsstillere og fagkyndige. Her stiller kommunen klare krav.

Medvirkningsombudet viser også til bystyrevedtak 274/2020, punkt 1 i vedtaket:

Byrådet bes sørge for at grupper som krever spesiell tilrettelegging, på mest mulig like vilkår får medvirke reelt i kommunens og utbyggeres reguleringsplansaker.

Dette er godt.

Men, Oslo kommune har fortsatt et langt stykke å gå for å være foregangskommune og må stille enda klarere krav til seg selv og IT/saksbehandlingssystemene den benytter.